A mobilidade urbana constitui um direito social previsto expressamente no artigo 6º da Constituição Federal, inserido pela Emenda Constitucional nº 90/2015. Isso significa que o transporte público coletivo, como serviço essencial à fruição de outros direitos fundamentais como trabalho, saúde, educação e lazer, deve ser assegurado pelo Estado de forma universal, contínua e com qualidade. A mobilidade é também elemento estruturante da inclusão e desenvolvimento econômico e social, como vetor da dignidade da pessoa humana e da cidadania. Tal reconhecimento impõe aos entes federativos o dever de assegurar o acesso democrático aos serviços de transporte, inclusive mediante políticas públicas e arranjos institucionais que garantam sua sustentabilidade econômica e operacional.
Nesse contexto, a forma de financiamento do transporte coletivo urbano torna-se questão central. Tradicionalmente baseado na tarifa paga pelo usuário, esse modelo se revelou insustentável, sobretudo diante da redução da demanda intensificada durante a pandemia e do aumento dos custos operacionais. Dados da NTU (Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos) indicam que 365 municípios brasileiros adotam hoje algum tipo de subsídio ao usuário do transporte público, sendo 135 com tarifa zero. Apesar do avanço, representa apenas 13% dos 2.703 municípios com sistemas organizados. Além disso, a média nacional de subsídio cobre apenas 30% do custo dos sistemas, ao passo que cidades europeias chegam a patamares de 55%, segundo levantamento da EMTA. A separação entre tarifa pública (paga pelo usuário) e tarifa técnica (devida à operadora) vem sendo adotada em 66 sistemas, em linha com as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587/2012) e do novo marco legal em tramitação (PL nº 3.278/2021).
A implementação de subsídios, por si só, contudo, não assegura a qualidade do serviço. Para que o financiamento público cumpra seu papel de garantir acessibilidade e continuidade ao transporte coletivo, é imprescindível que esteja inserido em um ambiente contratual bem estruturado, com mecanismos de planejamento, controle e responsabilização eficazes, que permita a adequação do sistema ao plano plurianual (PPA) de desenvolvimento dos municípios e regiões metropolitanas. Nesse sentido, a governança dos contratos de concessão torna-se elemento central para a eficácia e segurança jurídica dos sistemas, pois estabelece os arranjos institucionais, os fluxos de informação e os instrumentos que regulam a relação entre o poder concedente e o concessionário. Trata-se de uma governança que deve ser capaz de prover dados seguros e auditados, garantir previsibilidade, mitigar riscos e prevenir litígios. A alocação eficiente dos riscos, a clareza nas regras de reequilíbrio econômico-financeiro e a transparência na gestão dos sistemas são aspectos indissociáveis de um modelo contratual moderno e sustentável.
O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE‑PR), por exemplo, apontou em auditoria realizada em Maringá (2025) que o contrato de transporte vigente carecia de estudos econômico-financeiros consistentes, dificultando a aferição de eficiência e conforto. A Corte recomendou a adoção de sistemas de controle técnico-operacional com indicadores gerenciais e relatórios periódicos. Em medida cautelar em Cascavel (2024), suspendeu-se licitação por falhas na coleta e análise de dados, comprometendo a transparência e a fiscalização automatizada. Já em Curitiba, tanto na auditoria da URBS (2013) quanto nas tratativas do novo edital (2025), o TCE reforçou a exigência de integração entre dados operacionais, financeiros e de subsídios, conforme parâmetros da Resolução TCE/PR n. 101/23.
Outros tribunais seguem a mesma direção: o TCE‑SC utiliza integração de dados em painéis eletrônicos; o TCE‑PE é referência nacional em transparência fiscal; o TCE‑ES, em 2024, enfatizou a integridade de dados e sistemas unificados para assegurar accountability. Todos convergem na recomendação do uso de ferramentas digitais interoperáveis, com dados auditáveis e acessíveis.
Nesse cenário, ganha relevância a fiscalização do contrato, conforme previsto no artigo 117 da nova lei de licitações (Lei nº 14.133/2021). Essa previsão legal revela a preocupação do legislador em dotar a Administração de instrumentos especializados para acompanhar a execução contratual com maior profundidade e precisão. No caso específico dos contratos de concessão de transporte coletivo urbano, essa fiscalização se reveste de especial complexidade, pois envolve uma gama ampla de obrigações de natureza operacional, qualitativa e financeira. São massas de dados volumosas e dinâmicas relativas à quilometragem percorrida, número de passageiros transportados, pontualidade, condições da frota e fluxo de receitas e despesas, que tornam a atividade de fiscalização extremamente desafiadora para estruturas administrativas convencionais.
Assim, destaca-se a figura do verificador independente especializado, cuja atuação técnica e autônoma é especialmente vocacionada para assistir e subsidiar o fiscal do contrato com informações técnicas, lidar com a complexidade dos contratos de transporte coletivo e com os desafios da análise de grandes volumes de dados, por meio do uso de sistemas especialmente desenvolvidos para essa função e com o suporte de equipe multidisciplinar.
Embora o termo “verificador independente” não esteja expressamente previsto na Lei nº 14.133/2021, seu fundamento legal encontra respaldo no art. 117, que admite a contratação de terceiros para assistir e subsidiar os fiscais do contrato, sendo que o contratado assumirá responsabilidade civil objetiva pela veracidade e pela precisão das informações prestadas e firmará termo de compromisso de confidencialidade (Art. 117, § 4º, I).
A jurisprudência do TCE-PR (Acórdão nº 2636/21) e do TJSP (Apelação Cível nº 1004233-42.2020.8.26.0152) reconhece a legitimidade e a utilidade dessa contratação em contratos complexos, como os de mobilidade urbana.
O verificador independente é um ente técnico, imparcial e desvinculado das partes contratantes, responsável por produzir evidências sobre a execução dos contratos de concessão, aferindo o cumprimento de obrigações operacionais, econômicas e financeiras. Sua atuação abrange desde a validação de indicadores de desempenho até o controle de subsídios, verificação de demandas e acompanhamento da qualidade do serviço prestado. Trata-se de um instrumento de governança que mitiga assimetrias de informação e confere maior previsibilidade e confiança à relação entre poder concedente, operadora e sociedade.
O verificador independente, portanto, desempenha relevantíssima função técnica na fiscalização do contrato, trazendo maior confiabilidade à prestação de contas e à tomada de decisão administrativa. Trata-se de um agente de governança com capacitação tecnológica que se torna ainda mais relevante à luz dos precedentes dos Tribunais de Contas brasileiros.
Para lidar com essa complexidade, o verificador independente precisa dispor de uma estrutura especializada: profissionais de TI, ciência de dados, análise econômico-financeira, jurídico e contabilidade, disponibilizando ferramentas de dashboards, alertas preditivos e APIs integradas com portais públicos, cruzando dados operacionais (GPS, pontualidade, paralisações), financeiros (notas fiscais, empenhos), metas contratuais e indicadores de qualidade, entregando relatórios robustos e auditáveis.
Diante disso, é possível afirmar que o verificador independente, apoiado por sistema especializado e integrado aos sistemas dos operadores, deixa de ser opção para se tornar requisito essencial à boa execução, auditoria e governança dos contratos de transporte coletivo. Recomenda-se, assim, que os editais passem a prever expressamente sua obrigatoriedade, bem como a adoção de sistemas compatíveis com o tráfego de dados operacionais e financeiros, integrados aos portais de transparência e controle. A profissionalização da fiscalização contratual é o caminho para garantir serviços públicos mais eficientes, sustentáveis e confiáveis.
